Die Finanzierung von Hochschulen stellt die Politik immer wieder vor große Schwierigkeiten. In Zeiten knapper Haushalte ist es immer schwierig neue Haushaltsmittel für die Hochschulfinanzierung bereitzustellen. Wie immer, wenn das Geld knapp ist, stellt sich daher die Frage wie die vorhandenen Mittel sinnvoll und gerecht aufgeteilt werden können. Die Finanzierung durch Bildungsgutscheine ist eine alternative Finanzierungsform. In diesem Beitrag möchte ich versuchen darzulegen, inwiefern diese Alternative zu besseren oder gerechteren Ergebnissen führen könnte.
- Bildungsgutscheine erhöhen die Konsumentensouveränität, da sie den Eltern eine größere Wahlmöglichkeit bei der Nachfrage von Bildungsangeboten ermöglichen. Bei einem Gutscheinsystem erhalten letztendlich die nachgefragten Bildungseinrichtungen eine Finanzierung.
- Bildungsgutscheine fördern die persönliche Entwicklung. Durch die gesteigerte Wahlmöglichkeit bieten sich den einzelnen Individuen größere Möglichkeiten, ihre Bildung den eigenen Vorstellungen und Zielen entsprechend zu gestalten.
- Bildungsgutscheine fördern den Wettbewerb von Bildungseinrichtungen.
- Bildungsgutscheine sollen den Zugang zu privaten Bildungseinrichtungen erleichtern. Dies ist wohl eher in Ländern mit ausgeprägten elitären Eliteschulen der Fall. Weniger in Deutschland.
Bildungsgutscheine in der Hochschulbildung
Die private Hochschullandschaft ist in Deutschland weniger stark ausgeprägt und wird kaum aus öffentlichen Mitteln finanziell gefördert. Insgesamt ist zwar fast jede vierte Hochschule in Deutschland in privater Trägerschaft, dort eingeschrieben sind jedoch nur ungefähr 5 Prozent aller Studierenden. Auch wenn die Mehrheit der privaten Hochschulen nicht gewinnorientiert betrieben wird, so liegt der Schwerpunkt in der Ausbildung klar auf einer praxisorientierten, zumeist wirtschaftswissenschaftlichen Ausbildung. In ihrer Breite stellen private Hochschulen in Deutschland daher vielmehr praxisorientierte Einrichtungen dar.
Eine weitere Schwierigkeit bei der Einführung von Bildungsgutscheinen im Hochschulbereich stellt die große Differenzierung unterschiedlicher Studiengänge dar. Die verschiedenen Studiengänge unterscheiden sich in Kosten der Bereitstellung und in der zu erzielenden Bildungsrendite. Die Bildungsrendite ist dabei individuell für die Absolventen unterschiedlich und hängt in besonderem Maße von der Studienwahl ab: Rechts-, wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Absolventen erzielen beispielsweise ein höheres Einkommen als Personen, die maximal über eine berufliche Ausbildung verfügen. Diese unterschiedlichen Bildungsrenditen können die Studienwahl mit beeinflussen. Gesamtwirtschaftlich besteht jedoch ein größerer Bedarf Absolventen aus MINT-Studiengängen. Der Vorteil von beispielsweise ingenieurswissenschaftlichen Abschlüssen verglichen mit rechts-, wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Abschlüssen, gemessen an der durchschnittlichen Bildungsrendite, ist jedoch nur minimal. Bei der Einführung von Gutscheinen ist daher zu beachten genügend Menschen für gesamtgesellschaftlich relevante Studiengänge zu begeistern. Dies spricht zunächst nicht gegen ein Gutscheinsystem, da diese Schwierigkeit auch ohne Gutscheine besteht.
Bildungsgutscheinsysteme in der Praxis
Gutscheine in der Kinderbetreuung
Mit dem Hamburger Kita-Gutscheinsystem gibt es ein in der Praxis bereits bewährtes Modell. Der Kita-Gutschein ermöglicht allen Kindern ab ihrem ersten Geburtstag bis zur Einschulung eine tägliche Betreuung von fünf Stunden inklusive Mittagessen. In ihren Ausführungen zum Kita-Gutschein betont die Stadt die mit den Gutscheinen verbundene große Wahlfreiheit. Eltern können demnach ihre Kinder in unterschiedlichen Betreuungseinrichtungen unterbringen. So wird auch eine Betreuung durch eine Tagesmutter anerkannt. Der Gutschein kann zum Beispiel auch für eine nur vierstündige Betreuung oder auch ohne Mittagessen eingelöst werden. Für Kinder mit Behinderungen oder Kinder mit drohenden können zusätzliche Mittel gewährt werden. Berufstätige Eltern erhalten täglich bis zu zwölf Stunden Betreuungsleistungen für ihr Kind. Zum anderen müssen die Eltern einen Beitrag leisten, der sich an Familiengröße und Einkommen, aber auch an dem nachgefragten Betreuungsumfang, orientiert.
Gutscheine in der Schulbildung
Bildungsgutscheine am Beispiel Chile
Bereits 1981 wurde in Chile durch das Pinochet-Regime ein nationales Gutscheinsystem eingeführt. Vorrangiges Ziel war eine Effizienzsteigerung des Schulwesens. Man deregulierte das in private und öffentliche Schulen aufgeteilte System, um einen Wettbewerb der unterschiedlichen Schulformen zu ermöglichen. Hinzu kam die Privatisierung der Lehrervergütung und der Ausschluss der nationalen Lehrergewerkschaft von den Lohnverhandlungen. Die Entmachtung der Gewerkschaft führte jedoch nicht zu schnellen Entlassungen, da sich die Lehrer zumindest lokal noch einen gewissen politischen Einfluss erhalten konnten. Man hat die Schulen von den zuvor national bestehenden Lehrplänen befreit und sie konnten nun ihre Bildungsschwerpunkte selbst festlegen. In den 80er Jahren war zunächst ein absoluter Rückgang der Bildungsausgaben in Chile zu beobachten. 1985 betrug der Anteil von Bildungsausgaben am BIP noch 5,3 Prozent, während er bis 1990 auf 3,7 Prozent zurückging.
Eine Angebotsausweitung unterschiedlicher Schulen konnte man in Chile nur teilweise realisieren. Durch die Bildungsgutscheine sank der Anteil an Schülern in öffentlichen Schulen, während private Schulen einen Zuwachs verzeichnen konnten. Von dem Ausbau der privaten Schulen konnten zunächst jedoch nur die oberen Einkommensklassen profitieren. Die unteren Einkommensklassen schickten ihre Kinder weiterhin in öffentliche Schulen. Private Schulen sind in Chile zwar kosteneffizienter als öffentliche Schulen, diese Kostenvorteile entstehen jedoch aufgrund einer schlechteren Bezahlung der Lehrer und zum Teil auch größeren Klassengruppen. Insgesamt war in den 1980er Jahren auch ein qualitativer Rückgang in der Bildungsqualität zu verzeichnen. Erst ab 1990 konnte man diese durch zusätzliche staatliche Investitionen in die öffentlichen Schulen auf ein höheres Niveau heben. Problematisch am Beispiel von Chile erscheint die dort weitverbreitete soziale Segregation, die durch öffentliche und private Schulen praktiziert wird.
In Chile suchen die Eltern Schulen überwiegend nach Schulort und der sozialen Zusammensetzung der Schülerschaft aus. Dass private Schulen besonders auf die bei den Eltern beliebten Signale achten, verstärkt diesen Effekt. Dazu gehören beispielsweise das Tragen von Schuluniformen und ein englischer Schulname. Schuluniformen werden dabei zum Teil auch als eine Art Zugangsbeschränkung verwendet, indem die Uniformen nur zu hohen Summen erworben werden können. Eine Übertragbarkeit auf Deutschland ist aus den Erfahrungen Chiles nur begrenzt möglich. Grund hierfür ist, dass die soziale Segregation durch private Schulen für die deutsche Bildungslandschaft kein verbreitetes Problem darstellt. Die in Chile zumindest anfangs praktizierte völlige Nichtbeachtung einer zielgruppenspezifischen Differenzierung der Gutscheine kann jedoch ein Hinweis auf die nur geringen Erfolge des chilenischen Systems sein.
Bildungsgutscheine am Beispiel Schweden
In Schweden wurde 1992 ein Gutscheinsystem eingeführt. Schweden bietet sich als passender Vergleich zu Deutschland an, da in Schweden vor der Einführung von Gutscheinen ein dem in Deutschland auf Länderebene ähnliches System der zentralisierten Verwaltungsstruktur herrschte. Die Erfahrungen Schwedens aus dem raschen Dezentralisierungs- und Deregulierungsprozess hat man in der deutschen Diskussion bislang kaum berücksichtigt.
Der Anteil privater Schulen nahm nach Einführung der Gutscheine deutlich zu. 1991 gab es in Schweden lediglich 89 private Schulen, während es 1995 bereits 238 und 2004 sogar 469 private Schulen gab. Die Erfolge des schwedischen Gutscheinsystems sind aufgrund der insgesamt nicht sonderlich hohen Anzahl von Neugründungen privater Schulen nur als gering einzustufen. Die zusätzliche Angebotsausweitung ist jedoch, auch wenn sie bisher nur gering ausgeprägt ist, positiv zu bewerten, da sie zu einer qualitativen Verbesserung der individuellen Wahlmöglichkeiten führt.
Beim schwedischen Gutscheinprogramm handelt sich es um ein landesweites System. Nach diesem System erhält jeder Schüler einen Gutschein, der zum Besuch einer staatlichen oder privaten Schule berechtigt. Da jeder Schüler einen Gutschein erhält, sind die bürokratischen Kosten sehr gering. Die Gutscheine selbst sind personengebunden und nicht übertragbar. Die Abrechnung des Schulträgers erfolgt daher entsprechend der nachgewiesenen Schüler an der jeweiligen Schule. Bis 2001 war das schwedische Gutscheinsystem der deutschen Praxis der Förderung privater Schulen sehr ähnlich. Der Gutschein hatte den Wert von 85 Prozent der Schülerkosten an einer staatlichen Schule.
Ein Konzept für ein Gutscheinsystem in der Hochschulbildung
Bisher liegen keine allgemeinen Gutscheinsysteme in der Hochschulbildung vor. Daher möchte ich einen Vorschlag diskutieren, der vom Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft in Zusammenarbeit mi BDA, BDI und dem Institut der deutschen Wirtschaft in Köln vorgelegt wurde.
Der Vorschlag sieht einen länderübergreifenden Gutscheinpool vor. Diesen Gutscheinscheinpool sollen die Bundesländer, beziehungsweise für ausländische Studierende vom Bund, finanzieren. Dabei ist ein durchschnittlicher Gutscheinwert von 2.500 Euro aufgeteilt in drei Fächerkategorien vorgesehen. Problematisch erscheint hier zum einen, dass dies noch nicht einmal die zuvor genannten durchschnittlichen Studienplatzkosten decken würde. Hochschulen könnten daher dazu verleitet werden, kostengünstigere Studienplätze übermäßig auszubauen. Der Gutscheinwert sollte entsprechend höher ausfallen. Zu anderen erscheint die rein kostenorientierte Fächergruppeneinteilung in Geistes- und Sozialwissenschaften, Ingenieur- und Naturwissenschaften und Medizin, als wenig zielführend. Denn auch hier sind Fehlanreize aufgrund unterschiedlicher Bildungsrenditen nicht auszuschließen. Diesen Fehlanreizen könnte man durch ein flexibleres System von Zuzahlungen entgegen wirken. Eine Differenzierung nach Fächergruppen wäre auch hier sinnvoll. So könnte eine Differenzierung, die sich sowohl an Studienplatzkosten, Bildungsrendite und volkswirtschaftlichem Nutzen orientiert sinnvoll erscheinen.
Positiv zu bewerten an dem Vorschlag sind die Überlegungen zur Qualitätssicherung, Zuzahlungen und der Anzahl der ausgegebenen Gutscheine. Insgesamt erscheint eine alternative Hochschulfinanzierung möglich. Die noch offenen Fragen der Umsetzung ließen sich in einem politischen Diskurs lösen.
Dieser Beitrag ist eine Zusammenfassung von Teilen einer meiner Publikationen erschienen in Bildung für alle: Bildungsvielfalt im Ideenwettbewerb (2014).